深度报告：中国非公立医疗发展面临六大制约

近日，中国非公立医疗机构协会创始会长郝德明发布行业调研报告《关于医疗卫生领域民营资本投资发展的困难与政策建议》，基于2024年下半年对全国52家非公立医疗机构的实地走访，并结合国家卫生健康委权威统计数据，系统剖析了我国社会办医发展现状、投资趋势与核心困境。报告以详实数据指出，非公立医疗机构虽在数量上占据全国医院总数近七成，成为医疗卫生服务体系重要组成部分，但受政策玻璃门、资源获取不公、人才技术瓶颈等六大类22项制度性问题制约，呈现“多而不强”发展格局，亟待从制度设计、政策执行、监管机制层面综合施策，推动其从“体量增长”向“价值飞跃”转型，构建公立与非公立医疗协同互补的服务新生态。

数据显示，社会办医数量占优但发展质量待提升，资本投资呈现理性调整特征。截至2024年末，全国非公立医疗机构总量超50万家，其中医院26956家，占全国医院总数38710家的69.6%；2024年中国医院投资市场规模达10320亿元，同比增长9%，其中非公立医院新建项目占比35%，与公立医院改扩建（45%）、智慧医疗投入（20%）共同构成医疗投资三大板块。但与此同时，社会办医增长步伐放缓，2024年民营医院新增373家，远低于2022年的464家，增速创近年新低，反映出社会资本对医疗领域投资从“跑马圈地”转向“精耕细作”。

在专科布局上，非公立医疗机构结构失衡问题突出，专科类医院占比71%，其中超八成为眼科、口腔、医美、妇产等消费型专科，肿瘤、心脑血管等重病专科占比不足5%，难以形成与公立医院的错位互补。以口腔医疗为例，2024年非公立口腔市场规模突破800亿元，正畸、种植等高附加值服务成为利润核心，但受同质化竞争、价格战及人力、租金、设备成本高企影响，小微口腔机构生存压力显著。

展望“十五五”期间（2026-2030年），医疗卫生领域累计投资规模预计不低于5万亿元，重点投向基础设施均衡布局、智慧医疗创新等领域，全国大健康产业规模有望从2024年的12万亿元增长至2030年的16万亿元。报告指出，设备更新与数字化医疗为社会办医带来重要发展机遇，但能否抓住机遇的关键，在于能否突破现有制度性壁垒。

调研梳理出六大类22项具体问题，制度性约束成为社会办医核心发展障碍，且核心矛盾集中在制度设计、政策执行与监管机制层面，具体呈现六大特征：

一是制度性歧视导致平等地位未落实。《基本医疗卫生与健康促进法》确立的“同等待遇”原则在地方执行中存在“选择性落实”，非公立机构在税收、财政等配套政策上难以享受到平等待遇，机构设立、设备配置等审批周期长、标准不透明，同时还面临监管标签化、多头监管、重复检查等问题，行业公信力受负面影响。

二是资源获取不公，土地、医保、资金三大核心要素支撑不足。非公立医疗用地规划信息不透明、性质不匹配，有偿购地也常因“不符合规划”被否决；医保领域存在准入难、支付不公、资金拖欠、自费项目审批“双向卡壳”等问题，医保与卫健部门政策协同不足增加机构合规成本；非公立机构运营成本高于公立，却难以享受同等税收优惠，营利性医院无法按中小微企业纳税或认定高新技术企业，抵押担保难题制约融资渠道。

三是人才与技术瓶颈形成结构性断层。非公立医疗机构人才结构呈“哑铃型”，以退休返聘人员和应届新手为主，中青年骨干流失率高，职称晋升、学分获取缺乏平等条件；极少被纳入住培基地、临床重点专科等评定体系，科研与学术资源获取困难；PET/MR等乙类大型设备配置证“指标稀缺+优先公立”，非公立机构“有钱难买设备”，技术升级受阻。

四是市场机制扭曲，集采、商保、宣传遭遇多重排斥。药品与耗材带量集采大幅压缩非公立机构收入，其面临“加入无利润、不加入则违规”的两难，而公立医院亏损有财政补贴兜底；多数商业保险公司对非公立机构设置更高准入门槛，甚至排除在定点名单之外；新媒体平台对非公立机构健康科普内容随意限流、禁言，机构还面临职业举报人恶意投诉。

五是体制性壁垒突出，资源配置与服务创新受制约。医联体/医共体的转诊、远程会诊等公共资源极少向非公立开放，其在区域医疗中心建设中被边缘化；互联网医院资质获取难、医师多点执业政策落地受阻，现行政策禁止互联网首诊，服务场景受限；非公立机构药品议价能力弱，部分药品出现政策性价格倒挂，基层机构面临采购困境；技术准入与医院等级过度挂钩，硬件人才达标的非公立机构因级别不够无法开展先进技术。

六是专业机构发展遇特定困境，细分领域制约因素各异。第三方医学影像中心“一证多址”无法律支撑、精准影像服务未全面纳入医保；独立血液透析中心市场准入收紧、转诊协议机制存矛盾、定价偏低；口腔医疗机构恶性竞争频发、医保结算延迟、执法标准不统一，各细分专业机构可持续发展均面临现实阻碍。

针对上述问题，报告结合国家支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的相关政策精神，从六大方面提出20项针对性政策建议，以事实和问题为导向，明确具体施策方向：

一是优化制度环境，破除隐性壁垒。清理各地违反《基本医疗卫生与健康促进法》的“土政策”，建立非公立医疗机构同等待遇负面清单制度；推行审批“一网通办”，明确标准与时限，引入第三方论证优化区域卫生规划；将非公立医疗用地纳入国土空间规划，建立划拨政策落地督查机制。

二是改革医保支付，筑牢公平竞争基础。实现符合标准的非公立机构医保定点应入尽入，统一项目定价、支付标准与质量管理要求；按实际服务量动态调整医保额度，及时足额拨付基金，赋予非公立机构药品耗材二次议价权，建立双向转诊医保同等待遇机制；分离医保与医疗行为监管，厘清部门职责，医保执法仅聚焦基金使用环节。

三是强化要素支持，破解人才资金发展瓶颈。对非营利性非公立医疗机构免征企业所得税，为营利性机构减免相关税种，将承担公共卫生任务的机构纳入财政补助范围，符合条件的纳入中小微或高新技术企业税收政策；创新金融工具，扩大政府性融资担保覆盖，推动金融机构提供长期贷款；建立符合非公立特点的职称评审体系，允许行业协会自主开展评审，将非公立人才纳入政府人才引进规划，破除医师多点执业限制，放宽外籍医生工作许可范围。

四是创新监管模式，提升行业治理效能。推行包容审慎监管，对轻微违法行为设立容错机制，实施信用综合监管，将信用评级与监管频次挂钩；整合卫生、医保、市场监管等部门力量，推动联合执法与信息共享，推广“互联网+监管”；厘清健康科普与医疗广告界限，畅通非公立机构宣传渠道，加强优质机构正面宣传。

五是支持差异化发展，构建协同融合生态。严控公立三甲医院规模和数量，禁止其提供营利性非基本医疗服务，为社会办医留出发展空间；将非公立机构纳入紧密型医联体、医共体体系，推动资源共享与医疗质量同质化；培育商业健康险市场，支持商保与非公立机构数据互通、直付结算，消除定点认定制度性歧视；探索互联网医院省级单一平台备案制，试点适宜专科互联网首诊，支持非公立机构参与GCP临床研究，推动大型设备配置从审批制转为备案制。

六是分类精准施策，扶持专业机构可持续发展。支持第三方医学影像中心“一证多址”审批，建立大型设备配置绿色通道，逐步将重点早筛项目纳入医保；取消独立血液透析中心转诊协议前置条件，降低人员资质门槛，合理核定服务价格；允许行业协会制定口腔医疗服务指导价，规范执法标准，保障医保费用及时结算，探索发放口腔健康消费券。

报告以关键数据直指社会办医“多而不强”的核心痛点：2024年民营医院数量达公立医院的2.3倍（26956家vs 11754家），但诊疗人次仅为公立医院的1/5（7.3亿人次vs 37.7亿人次），病床使用率差距达20.5个百分点（64.3%vs 84.8%）。这种发展格局不仅造成医疗资源闲置浪费，更制约了医疗卫生服务体系整体服务能力的充分释放。

报告强调，当前社会办医面临的困难，主要源于制度性约束、政策衔接不足、监管灵活性不够等外部因素，而非机构自身运营能力问题。建议国家业务主管部门从稳定民营经济信心、推动医疗行业高质量发展的大局出发，推动各项政策建议落地见效，为社会办医构建“政策清晰、监管协同、环境公平、预期稳定”的发展空间。

展望“十五五”，报告提出，需进一步打破制度壁垒，强化系统性政策支持，推动非公立医疗机构实现从“数量增长”到“质量提升”的战略转型。唯有通过全方位、系统性改革，破除各类制度性壁垒，才能充分释放社会办医活力，最终构建公立与非公立医疗协同互补、融合发展的新格局，让多元医疗资源形成合力，共同提升人民群众的就医获得感与健康水平，为建设健康中国提供坚实支撑。